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La política liberal sobre las comunidades campesinas en el Perú. Problemas y efectos.

Andrés Huguet Polo

Para las posiciones liberales (tanto en lo económico como en lo jurídico) la protección de la propiedad de la tierra de indigenas y campesinos (comunidades campesinas o tribales) configura una situación que dificulta las transacciones económicas y evita en lo fundamental la constitución plena de relaciones mercantiles en el campo y particularmente de un mercado dinámico de tierras. Jurídicamente además resultaría que el campesino, por este status de protección del patrimonio comunal no podría desarrollar ningún tipo de transacción o acto de disposición respecto de las tierras, lo cual equivale a reducirlo a una situación de incapacidad para contratar a este respecto.

El proceso de implementación de una economía liberal a partir del actual régimen político, desde 1990, ha dispuesto mecanismos de privatización global de la economía que se extienden al medio rural. En lo fundamental la apertura de la economía a las importaciones extranjeras en general y a las de alimentos en particular ha significado el desplazamiento y baja general de precios de los productos agrícolas internos. Así de acuerdo al gráfico siguiente la pérdida de capacidad de compra de los productos agrícolas solo de julio de 1991 a octubre de 1992 bajó en un 40%.

Tanto la apertura indiscriminada de la economía como el ajuste antiinflacionario han ocasionado esta pérdida para el sector agrario, en donde los campesinos, sin mayores capacidades de presión en los mercados y víctimas del intermediario mayorista son los mayores perjudicados. Igualmente el desarrollo de la política liberal como consecuencia de la misma situación de precios ha encarecido los insumos necesarios para el ciclo agropecuario, así como el transporte de los productos, paralelamente a que se han eliminado todas las formas de crédito promocional al sector agrario y se ha desmontado hasta el mínimo todo el aparato estatal destinado a investigación, promoción, registro y administración al respecto. El Ministerio de Agricultura, en un país como el nuestro en donde la necesidad de potencializar la agricultura y en donde la obra estatal es totalmente necesaria, ha sido reducido a un ente meramente normativo y de coordinación de la iniciativa privada.

Haciendo una síntesis de la reforma liberal, con respecto al agro pueden señalarse algunos rasgos característicos. Mientras estuvo vigente el régimen de la Constitución de 1979 los recursos naturales fueron patrimonio exclusivo de la Nación y pertenecían al Estado; a partir de 1993 éstos pueden otorgarse a particulares en título para su uso sin mayores restricciones. Se ha impuesto un régimen económico en donde las prioridades de desarrollo no existen y, más aún, las posibilidades de planificación han desaparecido en provecho de la creencia en las ventajas del mercado como asignador exclusivo de recursos, lo que desemboca en el abandono de la prioridad otorgada anteriormente al sector agrario. La conducción directa de la propiedad agraria ha sido eliminada como requisito, con lo cual se posibilita -y en esto la desprotección de las tierras comunales cumple un papel clave- el acaparamiento de tierras, la propiedad agraria de terceros no productores y la apropiación especulativa de las mejores tierras por intereses exclusivamente financieros. Se ha excluido, por principio de la ortodoxia neoliberal, cualquier intervención del Estado en la fijación de precios, con lo cual la idea de que la actividad agropecuaria esté orientada a la satisfacción de las necesidades alimenticias de la población ha sido eliminada en provecho del desarrollo de la ganancia como objetivo principal de la explotación agrícola. Después de una etapa de reforma agraria que eliminó y prohibió el latifundio, el DL.653 tolera el latifundio y se alienta el mercado de tierras con el objetivo planteado de eliminar el minifundio. Se ha eliminado el seguro y el crédito agrario bajo auspicio estatal remitiéndolo exclusivamente a la empresa privada. Se permite el arriendo de tierras comunales y las tierras eriazas sin excepción son del Estado y se promueve la inversión privada en ellas (existiendo la posibilidad de que se incluya dentro del concepto de "abandono" a las tierras en descanso de las comunidades que aplican el sistema tradicional de rotación de cultivos configurándose así un recorte del territorio ancestral de las comunidades).

Hay dos vertientes básicas en lo que a normatividad legal se refiere: las reformas constitucionales relativas a la propiedad comunal de la tierra y los proyectos en torno a la ley de aguas.

La nueva Constitución Política del Perú elimina la inalienalibilidad de las tierras comunales, al señalar la autonomía y libertad de las comunidades en el uso "y libre disposición de sus tierras", lo que conjugado con otras disposiciones legales especiales al sector agrario incluye la posibilidad del establecimiento en las tierras comunales de la prenda agrícola o de la hipoteca de tierras lo cual al incluir a la comunidad en el mercado de tierras busca, bajo el presupuesto teórico e ideológico liberal, fomentar la inversión en el campo. Inversión que por cierto sólo podrá hacerse en aquellos puntos ligados a la exportación y la agroindustria mas no a la producción alimentaria que al competir con la masiva importación de alimentos no resulta rentable para el capital.

Igualmente, establecer que las "tierras abandonadas" (a las que se distingue precisa e intencionalmente cuando se trata el tema comunal) "pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta" constituye una seria amenaza al funcionamiento del sistema tecnológico-productivo comunal andino que se basa en la utilización extensiva del territorio, en el uso temporal del cultivo, en la rotación y en los "descansos" que erróneamente pretenden ser entendidos como síntomas de abandono.

Es curioso y paradójico cómo la Constitución de 1993 manifiesta un trato dual a las comunidades campesinas con respecto a sus tierras. Por un lado señala la autonomía en cuanto

"al uso y la libre disposición de sus tierras", como al carácter imprescriptible de la propiedad de las tierras comunales, pero plantea inmediatamente la excepción de que ello no funciona en el caso de

"las tierras abandonadas según previsión legal(que)pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta"

(Art. 88º de la Constitución 1993)

puesto que

"La propiedad de su tierras (de las comunidades campesinas) es imprescriptible, salvo el caso de abandono previsto en el artículo anterior"

(Art. 89. Constitución 1993).

Lo que no es obstáculo, según los legisladores, para establecer a renglón seguido que

"El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas".

(Art. 89. Constitución 1993).

La forma de determinar el abandono de las tierras se precisa en el Decreto Legislativo 653, Ley de Reforma, Promoción e Inversión Agraria, cuando en su artículo 22º señala:

"Las tierras abandonadas por sus dueños quedan incorporadas al dominio público. El abandono de tierras se produce cuando su dueño lo ha dejado inculto durante dos (2) años consecutivos".

Con lo cual queda claro el destino que se pretende dar a buena parte de las tierras comunales que, como es sabido, dentro del régimen tradicional de rotación, pueden pasar dos o mas años en descanso, lo que para la visión neoliberal -y en este caso evidentemente etnocéntrica, irrespetuosa o ignorante de los patrones culturales andinos- será considerado como abandono.

En ese contexto ¿qué sentido tiene señalar en el texto constitucional que el Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas?. Salvo que por ello se quiera entender contra toda consideración científica una noción de "identidad cultural" al margen de los patrones de ocupación espacial y las formas de vida económica y social de los actores.

Desde ese punto de vista el nuevo ordenamiento jurídico relativo a la comunidad campesina ha dejado de lado el rol protector del Estado respecto a su régimen de tenencia de tierras para sentar las bases de un proceso de probable pérdida de tierras comunales en provecho de la presencia del capital financiero en el agro que, por intermedio del propio Estado -¡una vez más la intervención del Estado como requisito indispensable en los orígenes de la acumulación!- podría iniciar un proceso de concentración de tierras sustentado en la expropiación comunal.

La importancia de las aguas para la agricultura es obvia, pero ésta se acrecienta en un país en donde la geografía es especialmente agreste y variada y en donde los recursos hidráulicos son particularmente escasos y disímiles. Durante la colonia el régimen de aguas fue privatista y también lo fue el código de Aguas de 1902 vigente hasta 1969, lo cual fue base para proteger el conjunto de abusos de los grandes propietarios sobre estos recursos en desmedro de los pequeños agricultores y particularmente de las comunidades. La constitución de 1936, con un carácter patrimonialista, afirmó que las aguas, junto con minas, tierras y bosques pertenecían al Estado, aunque reconoció los llamados "derechos legalmente adquiridos" que protegían a los terratenientes. Sólo en 1969 con el D.L. 17752 o Ley General de Aguas se reconoció en forma progresista y racional con respecto a la ocupación agraria ( y en base a un criterio de utilidad social propio del constitucionalismo de Querétaro y Weimar) que todas las aguas sin excepción son patrimonio del Estado, desconociendo explícitamente cualquier derecho adquirido. Es decir se considera a las aguas como un bien público, determinando incluso la ley prioridades de uso en beneficio de ese interés social.

Este ordenamiento, como consecuencia de la tónica neoliberal, busca ser modificado imprimiendo las reglas del mercado también a este recurso y abandonando toda consideración del recurso hídrico como bien público. Según un proyecto de nueva Ley de Aguas el "derecho de aprovechamiento" es el derecho que otorga el Estado a los particulares a fin de permitir beneficiarse con dicho recurso. Pero éste consiste en que se "tiene el dominio sobre él y por consiguiente puede usar, gozar y disponer de él". También según el mismo proyecto las aguas pueden subastarse y ofrecerse en remate público y, lo que es mas importante, los derechos sobre el agua "se pueden transferir y trasmitir en forma separada del predio al cual están destinadas" y "pueden hipotecarse".

De acuerdo a esto, así como podrá suceder con la tierra, no se requiere ser agricultor ni poseedor agrícola para ser propietario de las aguas, pudiendo el que tiene este último derecho "trasladar el lugar de ejercicio de su derecho" o "cambiar su fuente de abastecimiento". El control de las aguas así podrá convertirse en llave maestra para el acaparamiento de tierras, como ha sucedido tan frecuentemente en la historia agraria del Perú y particularmente ha explicado el surgimiento de la gran propiedad terrateniente. Es precisa la opinión de Figallo al respecto:

"El precio lo pone el mercado y siendo el agua un recurso escaso el propietario tiene la posibilidad de imponer un precio alto para venderla o alquilarla, o de comprar una tierra barata al agricultor que no es dueño del agua".

Campesinos y mercado.

Retomando el tema del desarrollo del mercado en el campo, es preciso preguntarse si la historia campesina demuestra efectivamente una aversión campesina al mercado y si las privatizaciones de tierras han sido totalmente ajenas a la vida comunal.

La investigación económica y antropológica sobre las comunidades campesinas andinas ha mostrado que los comuneros han sido particularmente dinámicos en sus relaciones con el mercado, particularmente en las últimas décadas del siglo XX, incluso en el contexto histórico en donde compartían el espacio agrario con las haciendas hasta antes de la Reforma Agraria.

Las comunidades a lo largo del siglo XX han desarrollado diversas oleadas privatizadoras de sus tierras comunales, no en base al impulso estatal, sino por su propia cuenta y como consecuencia de factores económicos, culturales, sociales y tecnológicos que han afectado a la comunidad campesina. En principio es posible entender a la comunidad campesina como un complejo que comprende varios espacios o círculos concéntricos en la organización de su territorio. Uno externo y alejado de los poblados de propiedad comunal, generalmente de pastos naturales y de otorgamiento periódico para el uso familiar. Un segundo intermedio que generalmente corresponde a las tierras de secano y en donde funciona lo que Cotlear denomina "descanso regulado comunalmente" y ahí existe un régimen de propiedad combinado que incluye el derecho de la comunidad para determinar los turnos (moyas, laymis, suertes, suyos, etc.) y en donde las familias pueden desarrollar anualmente y en forma temporal sus cultivos. Y un tercero y último círculo, interno, que es el que rodea cercanamente al pueblo que generalmente incluye parcelas con riego, contiene cultivos permanentes y se halla privatizado entre las familias comuneras de una manera prácticamente definitiva, pudiendo incluso ser heredada la propiedad sobre la parcela, con la restricción de que dicha trasmisión sólo puede darse entre los miembros de la comunidad.

Es posible comprender los procesos de privatización y por consiguiente la oscilación de la vigencia de la organización comunal en función de diversos factores. Las comunidades campesinas en el presente siglo han desarrollado sus procesos privatizadores como respuesta a presiones demográficas que arrojaban un cuadro de escasez de tierras. Igualmente la difusión tecnológica moderna, eficaz sobre todo en las tierras de regadío, que requiere de insumos que suponen inversión en capital con rendimientos diferidos mas factibles de afrontar por familias individuales ha sido otro elemento que ha impulsado el debilitamiento del vínculo comunal, Cambios culturales provenientes de la influencia y difusión de la educación occidental han generalizado valores de "progreso" y las posibilidades y/o necesidades de comercialización de los productos campesinos también han influido en las corrientes privatizadoras.

Asimismo al interior de las unidades campesinas se desarrolla un espacio comunal que más que reproducir un simple universo igualitario, suministra un contexto en donde pueden jugar tanto cooperación como conflicto y en donde existen desigualdades en la distribución de los recursos que precisamente permiten situaciones asimétricas en provecho de los campesinos ricos, lo que ha sido denominado por algunos estudioso "explotación calculada". Las comunidades campesinas no son exclusivamente espacios de economía natural y de producción de valores de uso sino que ésta última faceta resulta siendo la precondición para la participación económica del campesino en el mercado. Es precisamente lo que Golte y De la Cadena han denominado "codeterminación del espacio andino".

Las comunidades campesinas han sido particularmente dinámicas en la defensa de su territorio, han cumplido un papel importante en la modernización de la sierra (carreteras, escuelas, salud) y, particularmente, son actoras de un mercado de tierras no registrado e informal (herencias, transacciones, privatizaciones de la posesión de tierras de regadío, etc.) que incluye tanto procesos de concentración como sobre todo de minifundización de la propiedad agrícola.

Modernamente es posible distinguir la unidad económica campesina teniendo como núcleo la unidad económica familiar ampliada la que no es necesariamente coincidente con el espacio comunal sino mas bien, siendo mas extensa que éste en los objetivos y ámbitos en los que actúa, se apoya en dicho espacio y organiza una compleja red de transacciones mercantiles y no mercantiles, de competencia y de cooperación y que, como consecuencia del fenómeno migracional, incluye frecuentemente la interrelación de las actividades realizadas en el ámbito rural con las que los representantes de la unidad familiar efectúan en la urbe.

En ese contexto, la liberalización de las tierras comunales que se desprende de los cambios jurídicos recientes sobre el régimen de tierras comunales no resulta necesariamente un fenómeno totalmente extraño a la dinámica económica comunal real, de acuerdo a la evolución concreta de las comunidades peruanas. Particularmente por que el anterior régimen de protección estatal de las tierras comunales ha sido mas formal que real hasta el punto que no impidió que durante el siglo XX la propiedad latifundaria creciera a expensas de las comunidades, ni tampoco fue la garantía que amparó los procesos de recuperación de tierras generados a partir de los años cincuenta y sustentados más bien en la movilización campesina y no en la protección jurídica del Estado.

Desde el punto de vista estrictamente económico, si bien no es posible establecer reglas generales sobre la eficiencia del libre mercado de tierras frente a los sistemas asociativos de tenencia, o viceversa, -por la pluralidad de situaciones económicas y ecológicas en el contexto andino, entre otros factores- es necesario anotar algunas características en apoyo de las ventajas del régimen comunal:

a) el sistema comunal es un aparato institucional, un conjunto de relaciones sociales, de costumbres productivas, de obligaciones y derechos preferenciales y pautados. Con ello se pueden asumir costos productivos agrícolas que con un régimen privado y libre y exclusivamente en base a las reglas del mercado serían muy altos para el productor agrícola considerado como propietario individual. En general en la agricultura, pero particularmente en el medio andino con sus altas variabilidades respecto a clima, temperatura, altitud, relieve, disponibilidad hídrica, calidad de suelos, entre otros factores, es altamente difícil la habilitación de tierras, el mantenimiento de canales de riego, el control del ganado, el cultivo de laderas, la previsión o respuesta a desastres naturales, el almacenamiento de productos, etc.). Precisamente la respuesta campesina al "reto del espacio andino" culturalmente fue la instauración de una economía altamente intensiva en el uso de mano de obra, la construcción de obras de infraestructura agraria de alcance regional e intervalles, la conversión de la acción comunal y recíproca en fuerza productiva. Todo ello con un desarrollo exclusivamente privado y mercantil se vería en cuestión y son posibles serias las objeciones sobre la rentabilidad y éxito de una explotación económica sin esos factores, tanto desde el punto de vista ecológico como económico.

b) Son muy frecuentes en el medio comunal los conflictos por tierras tanto al interior como entre comunidades, mas aún cuando se han desarrollado los procesos de privatización informal de tierras a que hemos hecho referencia. Hay que decir que son las comunidades mismas, mas aún si se les confiere y amplia sus atribuciones políticas, asumiendo labores de municipio o reconociéndoles capacidad jurisdiccional, y como instituciones mas directamente ligadas a los eventuales conflictos sin ningún tipo de intermediación las que están en mejores condiciones de ofrecer mayor seguridad de la posesión individual de las tierras probablemente con mayor eficiencia y seguramente a menos costo que la protección estatal. Protección jurídica estatal que, por otro lado ya en las zonas urbanas es particularmente lenta y onerosa.

c) La propiedad rural andina es diversificada, dispersa y altamente fragmentada. Por ello mismo diversos estudiosos han considerado que la titulación predial agraria de tierras comunales constituye una salida directa menos costosa y mas eficiente que la implementación a corto plazo de un catastro rural individualizado .

d) el régimen comunal de propiedad y tenencia (que coexiste con la tenencia familiar e individual) contiene procedimientos y reglas productivas y tecnológicas que constituyen adaptaciones eficientes a las condiciones ecológicas y económicas que rodean el medio campesino andino serrano: uso vertical múltiple de pisos ecológicos, manejo de pluralidad de ciclos productivos paralelos, utilización de redes de cooperación ampliada en el manejo de la mano de obra y coexistencia de relaciones de reciprocidad y competencia.

En ese marco, si bien es posible afirmar la mayor eficiencia de la propiedad comunal en el contexto andino, también hay que señalar, dado el contexto en donde el nuevo factor contemporáneo articulador preponderante parece ser el mercado, que los procesos privatizadores -al interior y complementariamente al régimen comunal y no en su desmedro- no son ajenos a la historia andina contemporánea, mas aún son parte de las espectativas de los propios comuneros en sus esfuerzos de adaptación a las imposiciones del mercado.

Por ello nos inclinamos a pensar que si bien resulta posible y bastante coherente afirmar legalmente la autonomía de los campesinos para disponer de sus propios recursos y tierras -superando un régimen de proteccionismo absoluto- es imprescindible precisar que ello no debe ir en desmedro de los propios productores agrarios. Ello supone que se disponga la limitación de las transacciones de tierras a sólo del interior del propio régimen comunal, asegurando la utilización agropecuaria de la tierra e impidiendo la apropiación de la tierra sin el requisito de trabajarla y negando la utilización especulativa de tierras y aguas.

Por cierto esto solo tiene sentido si se cuenta con medidas de contexto que signifiquen la responsabilidad del Estado en el desarrollo agrario que no puede ser concebido, como quiere el neoliberalismo, exclusivamente en base a la iniciativa privada sino, en el caso agrario, promoviendo y apoyando las prácticas y tradiciones colectivas y de interacción recíproca -que los andinos de hoy coincidentemente no las contraponen a las conductas competitivas- y que están demostrando particular eficiencia tanto en la supervivencia en tiempos de crisis como en la construcción de una vasta red de relaciones sociales, culturales y económicas que vienen configurando la nueva sociedad peruana.

Ello efectivamente pasa por la superación de los estilos del neoliberalismo a este respecto y supone la construcción de un régimen que tenga como eje articulador la coexistencia del mercado y el Estado en sus funciones de asegurar tanto el funcionamiento económico como el beneficio social y el bienestar colectivo inherente a toda sociedad organizada. En ese contexto la comunidad campesina y lo andino pueden tener mucho que aportar.


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